Érzékcsalódás vagy integrációra mért ütés - miről is szól tulajdonképpen a Német Szövetségi Alkotmánybíróság döntése?

A Német Szövetségi Alkotmánybíróság 2020. május 5-i döntésében kimondta, hogy az Európai Bíróság korábbi, az Európai Központi Bank gazdaságélénkítő programjával kapcsolatos döntése ultra vires, tehát Németországban nem alkalmazandó. Az Alkotmánybíróság állásfoglalása szerint az Európai Bíróság jogértelmezése önkényes és átlépte hatáskörét. Az alkotmánybíróság tehát döntésében megkérdőjelezte az uniós jog elsőbbségét. A helyzet egyébként a Központi Bank részéről orvosolható, ennek ellenére az Európai Bíróság már kötelességszegési eljárást emleget.

A német alkotmány felsőbbsége az uniós joghoz képest régóta ismert tényező az EU integrációban. A német Alkotmánybíróság emiatt mindig is hadilábon állt az uniós jog elsőbbségének elvével kapcsolatban. Más döntések is születtek már az uniós tagállamokban, melyek megkérdőjelezték az uniós jog elsőbbségét. Miről van hát szó itt tulajdonképpen? Az torzítja az uniós döntéshozók érzékelését, hogy Németországból hallják az unióval kapcsolatos alkotmányossági kritikákat, vagy a döntés valóban maga alá temetheti az integráció fokozására irányuló törekvéseket?

Az érzékszervi csalódás definíciója szerint egy olyan pszichológiai jelenség, amelynek során a valóságból érkező ingereket valaki félreértelmezi, mivel az illúzióban érintett személy agyában egy, az objektív valóságtól eltérő reprezentáció keletkezik valamely inger hatására. Többféle ilyen illúzió létezik, a legszélesebb körben az optikai csalódások ismertek, mint pl. az Ames-szoba vagy a holdillúzió.

Ismeretes egy oktáv illúzió nevű pszichológiai jelenség is. Lényege, hogy a kísérletben egy hangsorozatot játsszanak le a vizsgálati alany számára, amelyben a hangok egy oktávra vannak egymástól, bár a jelenség állítólag más hangközökkel is működik. A váltakozó hangokat mindkét fülre egyszerre játsszák, mégis az eljárás során a két váltakozó hang helyett a legtöbb ember csak egyetlen hangot hall. Ennek oka, hogy az emberi agy – elsősorban evolúciós okokból - először azt határozza meg, hogy honnan származik a hang, és csak azt követően azt, hogy mi az üzenet. A hang eredetével kapcsolatos észlelésünk pedig olyannyira meghatározó, hogy az üzenet tartalmának értelmezését is befolyásolja.

Miről döntött a Német Szövetségi Alkotmánybíróság május 5.-én?

Az ügy 2015-ben indult, nem sokkal azután, hogy az Európai Központi Bank (EKB) elindította a QE programot. A mennyiségi lazításnak (quantitative easing) nevezett program támogatja az euroövezet gazdasági növekedését, és segít abban, hogy az infláció visszatérjen a 2% alatti, de ahhoz közeli szintre. A QE program keretében az EKB rendkívüli monetáris politikai intézkedéseinek részeként kereskedelmi banki eszközvásárlásba kezdett, ez az ún. közszektor eszközeinek másodlagos piacon történő megvásárlására irányuló programja, vagyis a PSPP.

Az alapeljárásban a Bundesverfassungsgericht, a Német Szövetségi Alkotmánybíróság előzetes döntéshozatali eljárás keretében fordult az Európai Unió Bíróságához. Az Európai Bíróság ennek alapján 2018. december 11-én hozott egy ítéletet, amelyben kimondta az Európai Központi Bank döntései uniós jognak való megfelelését.

A Német Szövetségi Alkotmánybíróság jelen határozata szerint a 2018.-i eljárás során az Európai Bíróság az Európai Központi Bank által közölt tények és állítások megkérdőjelezése és érdemi vizsgálata nélkül hozta meg döntését, ami pedig nem tekinthető átfogó arányossági vizsgálatnak. A Bíróság vizsgálata ugyanis nem terjedt ki a PSPP valós hatásainak felmérésére, és ebből következően azt sem értékelte megfelelően, hogy az EKB nem lépte-e túl monetáris hatáskörét. Ennek alapján tehát nem alkalmazta átfogóan az arányossági tesztet, így megsértette az EUSZ 5. cikk (1) bekezdésének második mondatában és (4) bekezdésében rögzített arányossági elvet, amely ezáltal nem tudta ellátni a tagállamok hatáskörét óvó funkcióját. Az EUSZ 5. cikk (2) bekezdése szerint pedig „A hatáskör-átruházás elvének megfelelően az Unió kizárólag a tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörök határain belül jár el a Szerződésekben foglalt célkitűzések megvalósítása érdekében. Minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháztak át az Unióra, a tagállamoknál marad.”

Ezen felül a döntés szerint az Európai Bíróság a PSPP szerteágazó gazdaságpolitikai hatását sem értékelte. Mindez pedig ellentmond az uniós jog többi területén folytatott ítélkezési gyakorlatában alkalmazott módszertannak – állítja a német alkotmánybíróság. Tekintettel ugyanis arra, hogy az előzetes döntéshozatali eljárás során az Európai Bíróság csupán azt vizsgálta, hogy az Európai Központi Bank nem „nyilvánvalóan” a hatáskörét túllépve hozott-e döntést, valójában lehetővé tette, hogy az a Szerződések által rá ruházott -monetáris politikai- hatáskörén túllépve járjon el, és végső soron teljesen kivonja tevékenységét a bírói felülvizsgálat lehetősége alól. Ennélfogva tehát az Alkotmánybíróság állásfoglalása szerint az Európai Bíróság  2018 évi ítélete meghozatala során túllépett hatáskörén, amelyre tekintettel az Alkotmánybíróság nem tartja magára nézve kötelezőnek a döntést (ultra vires normakontroll).

Ebből az utóbbi megállapításból fakadóan aztán a Német Alkotmánybíróság saját maga még azt is részletekbe menően megvizsgálta, hogy a PSPP kimeríti-e az EUMSZ 123. cikkében rögzített monetáris finanszírozás tilalmát, amelyet az Európai Bíróság nem vizsgált megfelelő részletességgel korábbi eljárása során (Gauweiler-teszt).[1] Viszont saját vizsgálata során végül nem találta ellentétesnek az uniós jog által rögzített monetáris finanszírozás tilalmával az Európai Központi Bank kérdéses határozatait.

Kiemelendő, hogy az ügynek nyilvánvalóan fontos német belpolitikai aspektusa is van. Az eljárás kérelmezői között is szerepel az előbbi esetből ismert Peter Gauweiler CSU-s német politikus, a német Bundestag korábbi tagja, aki korábban már részben sikeres alkotmányjogi panaszokkal szolgált a Lisszaboni Szerződés ellen. Gauweiler, mint látható, nem először fordult az Európai Központi Bank ellen, 2011-ben pedig azt kérelmezte – sikertelenül - a német alkotmánybíróságtól, hogy akadályozza meg az ország részvételét Görögországnak nyújtott gazdasági mentőcsomagokban. Vele együtt pedig Bernd Lucke, és Hans-Olaf Henkel, az AfD alapító tagjai is az alkotmánybírósági eljárás kezdeményezői között szerepelnek.

Non muri, sed viri sunt praesidium oppidorum…

...vagyis nem a falak, hanem a férfiak védik a várost.

Fontos kiemelni, hogy a Német Szövetségi Alkotmánybíróság döntésének elsődleges címzettje nem az Európai Bíróság és nem is az Európai Központi Bank, hanem a német kormány és a Bundestag.

A német közjogi szerveket a német alkotmány értelmében ún. „Integrationsverantwortung“, tehát az európai integrációért való felelősség terheli. Ez a kötelezettség pedig nemcsak azt jelenti, hogy a közjogi szerveknek nemcsak hogy tartózkodniuk kell a Szerződéseket sértő jogszabályok alkalmazásától, de ezen felül aktívan elő kell mozdítaniuk azt is, hogy a Szerződések szerinti állapot valósuljon meg.

E szabály alkalmazásával a Német Szövetségi Alkotmánybíróság arra kötelezte a német közjogi szerveket, hogy tegyék meg a szükséges lépéseket annak megakadályozása érdekében, hogy az Európai Bíróság a hatáskörét túllépve hozzon döntést, illetve tegyenek meg mindent annak érdekében, hogy csökkentsék a hatáskörtúllépésnek a belpolitikára gyakorolt hatásait. Ezen felül nem kevesebbre hívta fel az alkotmánybíróság német kormányt és a Bundenstagot, mint hogy követeljék ki, hogy az Európai Központi Bank átfogó arányossági vizsgálatot végezzen a döntései meghozatalakor és folyamatosan kísérjék is figyelemmel hogy az ne lépje túl a hatáskörét.

A német alkotmánybíróság tehát a Bundestag és a szövetségi kormány ellenében is állást foglalt, kifogásolva az alkotmányos intézmények nem felelős hozzáállását, amikor nem követelték meg az arányossági vizsgálatot. Mindezt úgy, hogy valójában a német alkotmánybíróság nem zárja ki, hogy a PSPP program akár arányos is lehet – ebben rejlik egyébként a helyzet orvosolhatósága. Az alkotmánybíróság csak annyit mondott ki, hogy az Európai Központi Bank nem terjesztett elő kellő mélységű elemzést és érveket, amelyek az arányosságot alátámasztják.

Annak alapvető akadályai vannak, hogy az Európai Központi Bank a Német Szövetségi Alkotmánybíróság ítéletét közvetlenül végrehajtsa, mivel ennek megtétele számos nemzeti jogi kihíváshoz vezetne a tagállamokban, sőt, az Európai Unió Bírósága az összes nemzeti fellebbviteli vagy normakontrollért felelős bírósága joghatósága alá kerülne, ami sajátos következményekkel járhat az Európai Központi Bankra és annak Szerződésekben betöltött szerepére nézve.

Ez most tehát az Európai Központi Bank dilemmája. Ha bemutatja a megfelelő elemzést arról, hogy gazdaságpolitikai hatásait tekintve a PSPP program nem aránytalan intézkedés – erre egyébként három hónap áll rendelkezésére - azzal gyakorlailag egy tagállami joghatóság alá sorolja magát, ha pedig nem, a Bundesbank nem vehet részt a programban, ami a Bundesbank több, mint egynegyedes részarányára tekintettel aláásná a teljes program működőképességét, a kötelességszegési eljárás lehetséges következményéről nem is beszélve.

Az elsőbbség elve és a Német Szövetségi Alkotmánybíróság – van-e új a nap alatt?

Az elsőbbség elve biztosítja az európai jognak a nemzeti jogok feletti felsőbbrendűségét. Ez az európai jog egyik alapelve. A közvetlen hatály elvéhez hasonlóan az elsőbbség elvét sem tartalmazzák a Szerződések, hanem az Európai Unió Bírósága alakította ki a Costa kontra ENEL ügyben hozott, 1964. július 15-i ítéletében. Ebben az ítéletében a Bíróság kimondja, hogy az európai intézmények által alkotott jog beépül a tagállamok jogrendszerébe, amelyek kötelesek azt tiszteletben tartani. Az európai jog tehát elsőbbséget élvez a nemzeti jogok felett. Így amennyiben egy nemzeti szabály valamely európai rendelkezéssel ellentétes lenne, úgy a tagállamok az európai rendelkezést kötelesek alkalmazni. A nemzeti jog nem válik érvénytelenné és nem helyezik hatályon kívül, de a kötelező erejét felfüggesztik.

Az uniós jog elsőbbségét a legkomolyabb támadás mindig is elsősorban a német és az olasz alkotmánybíróságok részéről érte. Az Internationale Handelsgesellschaft-ügy nyomán a német alkotmánybíróság Solange határozatában, 1974-ben kimondta, hogy az Európai Gazdasági Közösség joga és a német alkotmány alapjogokat biztosító normáinak ellentéte esetén a német alkotmányos szabályok érvényesítendők. Erre az álláspontra jutott az olasz alkotmánybíróság is a Frontini-döntésben. A német alkotmánybíróság az 1986-os Solange II (Wünsche Handelsgesellschaft)-döntésében kifejtette ugyan, hogy a közösségi alapjogvédelem adott szintű fennmaradása esetén, amilyen a döntés idején volt, a jövőben általában nem fogja az alaptörvény alapjogi rendelkezései alapján vizsgálni a közösségi jogszabá­lyok alkalmazhatóságát, az alkotmányos vizsgálat jövőbeni lehetőségét azonban itt sem zárta ki.

A német bíróságok mindig is hadilábon álltak az uniós jog elsőbbségének elvével, különösen annak abszolút és feltétel nélküli változatával. A Német Szövetségi Alkotmánybíróság voltaképpen soha nem fogadta el az uniós jog abszolút és feltétlen elsőbbségét, hanem mindig is fenntartotta a jogot az uniós jog felülvizsgálatára az alapvető jogok védelme, az ultra vires felülvizsgálat alapján.

A jelen ügy szempontjából kiemelkedő fontossággal bíró Lisszaboni Szerződésről szóló, 2009. június 30-i ítéletében a Német Szövetségi Alkotmánybíróság amellett, hogy megerősítette a Német Szövetségi Köztársaságnak az Európai Unióba való integrációs szándékát, egyúttal annak korlátait is meghatározta. A döntés szervesen kapcsolódik a német Alkotmánybíróság korábbi, a német uniós tagság alkotmányos vetületeit érintő ítélkezési gyakorlatához, ezen belül is elsősorban az európai integrációt alapjaiban megreformáló Maastrichti Szerződés alkotmányosságáról szóló döntéshez.

A kérelmezők az ügyben azzal kapcsolatos aggodalmukat fejezték ki, hogy a Lisszaboni Szerződés jóváhagyásával Németország olyan széles terjedelemben ad át állami hatásköröket az Uniónak, hogy a német állampolgárok elvesztik befolyásukat az állami főhatalom gyakorlása felett, így sérül a német szövetségi alkotmány, a Grundgesetz 38. cikkben foglalt alkotmányos joguk. Az indítványok szerint a hatáskörök ilyen szintű átruházása meghaladja az arra biztosított alkotmányos felhatalmazás korlátait, ugyanis a német alkotmány Európa-záradékának értelmében az uniós tagság nem vezethet az Alkotmány megváltoztathatatlan rendelkezéseinek sérelméhez. Azt is állították a kérelmezők ezen felül, hogy a Lisszaboni Szerződés jóváhagyásával a Német Szövetségi Köztársaság elveszti szuverén államiságát és sérül a jogállamiság. A Lisszaboni Szerződéssel ugyanis szerintük az Európai Unió föderális állammá válik, amely megszünteti Németország önálló államiságát.

A Német Szövetségi Alkotmánybíróság úgy foglalt állást döntésében, hogy Németország részvétele egy európai föderális államban egy új német alkotmány létrejöttének szükségességét feltételezné, az alkotmány alapján létező államhatalom azonban nem hozhat létre új alkotmányt, erre ugyanis csak az alkotmányozó hatalomnak van joga, a német nép beleegyezésével.  Az Alkotmánybíróság a német államiság sértetlenségének alátámasztására hozott érvek között foglalkozik az uniós jog elsődlegességével is, kijelentve, hogy az a német alkotmány lerontását továbbra sem eredményezheti, ilyenek az ultra vires és az alapjogokat sértő uniós jogi aktusok. Arra is kitér az Alkotmánybíróság, hogy változtat-e ezen a felfogáson a Lisszaboni Szerződéshez fűzött nyilatkozat, amely az uniós jog elsődlegességének elvéről szól. Mivel a nyilatkozat az elsődlegesség elvét az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatára alapítva erősíti meg, a német alkotmánybíróság álláspontja szerint annak elfogadásával Németország nem ismerte el az uniós jog alkotmányos szempontból aggályos feltétlen alkalmazási elsődlegességét, sőt, megerősítette saját alkotmányos elveit a föderális rendszerű uniós jogi elsődlegesség helyett.

Et tu mi fili, Brute…

Nem a mostani az első eset egyébként európai szinten vizsgálva sem, hogy valamely nemzeti bíróság a Bíróság ítéletét ultra viresnek mondja ki. Ilyen volt például a dán Legfelsőbb Bíróság Dansk Industri vagy Ajos döntése[2] az életkor szerinti diszkrimináció kapcsán, vagy a cseh Alkotmánybíróság Landtová ügye a szlovák nyugdíjakról. Ezeket az esetek általában az uniós intézmények egy szomorú vállvonással konstatálták.

A német eset azonban más.

A német alkotmánybíróság döntésének a hatására lavinaszerűen indultak meg a bejelentések.

Az Európai Központi Bank sztoikus tudomásulvételét követően először az Európai Bizottság szóvivője kommentálta az esetet azzal, hogy „A német alkotmánybíróság mai határozatának részleteinek elemzése ellenére megerősítjük az uniós jog elsőbbségét és azt a tényt, hogy az Európai Bíróság határozatai kötelezőek minden nemzeti bíróságra. ” Ezt az Európai Bíróság rövid sajtóközleménye követte, amely szerint „Az intézmény soha nem kommentálja a nemzeti bíróság ítéletét“ majd ezt követően mégis így tett: „A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az olyan döntés, amelyet a Bíróság előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában hozott, kötelező a nemzeti bíróság számára. Az uniós jog egységes alkalmazásának biztosítása érdekében egyedül az Európai Bíróság - amelyet a tagállamok e célból hoztak létre - rendelkezik joghatósággal a döntéshozatalra azzal kapcsolatban, hogy egy uniós intézmény cselekedete ellentétes az uniós joggal. A tagállamok bíróságainak ezzel ellentétes döntései az érvényesség kérdésén túl aláássák az uniós jogrend egységét és a jogbiztonság elvét.“

Az Európai Bizottság elnöke, Ursula von der Leyen pedig néhány nappal ezelőtt még a kötelességszegési eljárás lehetőségét is megfontolandóvá tette. Mivel azonban a kialakult helyzet az Európai Központi Bank részéről a fentiekben leirtak szerint is orvosolható –ahogy azt Merkel is hangsúlyozta-  az EUMSZ 260. cikke szerinti fellépésre Németországgal szemben vélhetően nem kerül majd sor.

A magyar Alkotmánybíróság szintén több, az Európai Unió Bíróságával fennálló viszonyát is érintő határozatot hozott a közelmúltben. A 22/2016. (XII. 5.) AB határozatban – ún. kvótahatározat- a testület kinyilvánította hatáskörét az uniós joggal szembeni alkotmányvédelem terén és rögzítette, hogy ezt a hatáskörét az Európai Unióban megvalósuló alkotmányos együttműködés keretében kívánja gyakorolni.

Egy másik, nem elhanyagolható aspektusa az ügynek Lengyelország. A lengyel kormány az Európai Bíróság számos döntését utalta már az alkotmánybíróság elé és több határozat vonatkozásában kinyilvánította, hogy azok ultra viresnek minősülnek, tehát nem alkalmazandóak Lengyelországban. A német alkotmánybírósági döntés precedense, annak ellenére, hogy más alkotmányos alapokon nyugszik, várhatóan ezekre az eljárásokra nézve sem maradnak hatás nélkül. Ki kell emelni ugyanakkor, hogy az ultra vires döntések precedensét nem ez az eset teremtette meg, a jelenség már évtizedek óta jelen van európai szinten. A lehetőség pedig, hogy a Német Szövetségi Alkotmánybíróság a mostanihoz hasonló döntést hozzon, már több, mint tíz éve nyitva áll.

Vajon a  német Alkotmánybíróság döntésével most egy erőteljes csapást mért a szorosabb unió felé tartó törekvésekre? Vagy csak az erősíti fel az észlelést, hogy máshonnan ér minket a hatás? Nehéz eldönteni.

A bevezetésben említett illúzió egyébként egy úgynevezett kognitív érzékcsalódás, amelyet a világról megszerzett előfeltevéseink, elvárásaink, sztereotípiánk alakított ki, és bár az észlelés megkönnyítését célozza, valójában téves következtetéshez vezet. Ami pedig még ennél is érdekesebb, hogy a legtöbb jobbkezes a magas hangot, a legtöbb balkezes pedig a mély hangot hallja intenzívebben. Mindez szándékosan sem változtatható meg, akkor sem, ha tudják, hogy egy érzékszervi csalódással állnak szemben. Az pedig, hogy a két hangot egyformán hallják, végképp lehetetlen.

2020.05.12. dr. Petri Bernadett