Még mindig nem tudni kit hívjunk fel, ha Európával akarunk beszélni. A zavart nem újonnan képzett uniós diplomaták sora fogja eloszlatni.
Az elmúlt hónapok során az Európai Unió nemzetközi imázsán meglehetősen sok csorba esett. A két legemlékezetesebb esemény két nagyhatalommal folytatott tárgyalás során történt. Az első esetben az orosz külügyminiszter az Európai Uniót „megbízhatatlan partnernek” minősítette és mindezt Joseph Borell, az EU külügyi főképviselője szótlanul tűrte. A második eset egyik főszereplője a Bizottság elnöke, akinek ankarai esete a „kanapégate-ügy” incidensként vonult be az Európai Uniót és annak képviselőit leginkább megalázó fordulatok közé. Az incidensek súlyát némileg sejteti, hogy az eset után több európai parlamenti képviselő is Borell lemondását követelte, illetve Charles Michelt és Ursula von der Leyent is magyarázatra szólította fel.
Vitatható, hogy az Európai Unió megbízható partner vagy sem Oroszország szempontjából. Kérdéses, hogy egy muzulmán állam képviselőjétől el lehet-e várni, hogy egy nővel kezet fogjon és tárgyaljon. Különösen érdekes szempont lehet, hogy az adott nő egyes értelmezések szerint „csak egy végrehajtó intézmény” képviselője, míg a férfi kollégája a valódi hatalommal rendelkező tagállamokat reprezentálja. Mindez kevésbé tűnik lényegesnek, ha tágabb, globális politikai és gazdasági erőviszonyokat figyelembe véve vizsgáljuk az Európai Unió pozícióját. Úgy tűnik, a világ egyes nagyhatalmai szempontjából az Európai Unió gyenge és tehetetlen, így vezetői sem érdemelnek tiszteletet.
Mindezt természetesen nem hagyhatták szó nélkül az Európai Unió lelkes hívei és rögtön a megoldáson kezdték törni a fejüket. A szocialista Nacho Sancez Amor javaslata szerint az uniós közös kül- és biztonságpolitika terén tapasztalt nehézségeket az tudná orvosolni, ha létrehoznának egy speciális diplomáciai akadémiát, amelyben uniós diplomatákat képeznének ki és készítenének fel a „közös uniós értékek és érdekek” képviseletére. A javaslat fontos eleme, hogy a jelentkezőknek egy hosszútávú, több évtizedes európai uniós karrier lehetőséget kínálnának. Így a végzős hallgatók nagyobb eséllyel köteleződnének el az uniós értékek és érdekek képviselete mellett így lojalitásuk megkérdőjelezhetetlen lenne. Ennek hiányában félő, hogy a végzősök a tagállami diplomáciai karriert részesítenék előnyben és munkájuk során a tagállamuk érdekeit helyeznék előnybe. Az ötlet nem annyira új, hiszen röviddel az Európai Külügyi Szolgálat megalapítása előtt, már 2010-ben is felmerült hasonló ötlet, amelynek gazdája Catherine Margaret Ashton, az EU első külügyi és biztonságpolitikai főképviselője volt.
Valószínű, hogy ezt az ötletet kívánták megvalósítani, amikor néhány éve létrehozták a College of Europe intézményi keretei között a Nemzetközi tanulmányok és diplomácia szakképzést is, ám úgy tűnik, hogy erről a spanyol képviselő nem hallott, esetleg nem elégedett a képzés minőségével. A College of Europe posztgraduális intézmény létrehozásáról az 1948-as Hágai kongresszuson döntöttek az EU alapítói, többek között Winston Churchill, Salvador de Madariaga és Alcide de Gasperi. Az intézmény célkitűzése kezdettől fogva az volt, hogy a hallgatók magas szintű képzése mellett a nyugat-európai tagállamok közötti összetartozás eszméjét erősítsék és egymás kölcsönös megértését elősegítsék. Mindezt annak reményében, hogy egy közös, uniós értékeket szem előtt tartó elit osztályt képezzenek ki, amelynek tagjai vezető szerepet töltenek majd be az Európai Unióban, illetve az uniós intézményekben. Az intézmény jelenlegi rektora Federica Mogherini, aki korábban maga is az EU külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjeként tevékenykedett. Az irányítása alatt működő intézmény keretein belül működő nemzetközi és diplomáciai szakképzés jó eséllyel megfelel annak az elvárásnak, hogy magasan képzett, az uniós értékeket ismerő és tisztelő szakembereket bocsásson ki, így a spanyol képviselő kezdeményezése némileg okafogyott.
Tegyük fel, hogy egyetértünk azzal, hogy az Európai Unió alapítói által létrehozott felsőfokú intézmény képtelen megfelelő szakembereket bocsájtani a munkapiacra. Sajnos nem valószínű, hogy egy új uniós diplomáciai akadémia végzősei meg tudnának birkózni azokkal a nehézségekkel, amelyek miatt az elmúlt hónapok alatt az EU csúfos vereséget szenvedett. Az Európai Unió kül- és biztonságpolitikája alakítását strukturális nehézségek sora akadályozza, amelyeket a legjobb diplomaták sem tudnának orvosolni. A következőkben ezeket kívánom bemutatni.
Először is, az Európai Unió nem egy szuverén állam és ez a vesztfáliai béke óta többé-kevésbé szükségessé vált az önálló külpolitika érvényesítése szempontjából. Mivel az EU nem egy állam, vitatható, hogy képviselőire vonatkozik-e a diplomáciai kapcsolatokról szóló 1961. évi bécsi egyezmény. Az Egyesült Királyság úgy vélte, hogy nem, és komoly vita támadt abból, hogy az uniós nagykövetet el lehet-e ismerni teljes rangú diplomataként.
Az államiság kérdéséhez kapcsolódik a következő probléma is. Az EU külpolitikáját nagy mértékben határozza meg a kereskedelem és a kereskedelmi kapcsolatai során érvényesíteni kívánt normatív hatalom szerepe. Kapcsolataiban arra törekszik, hogy a béketeremtő, stabilizáló, humanitáriussegély-szállító, puha hatalom érvényesüljön, és népszerűsítse a demokráciát, a szabadságot és az emberi jogokat. Annak ellenére, hogy az emberi jogok központi szerepet töltenek be külpolitikájában, az Európai Unió, nem lévén állam, nem képviseltetheti magát Emberi Jogok Európai Bíróságán, így hevesen hangoztatott normáit kevés gyakorlati súllyal tudja képviselni. Mi több, az Európai Bíróság nem tartja önmagára nézve kötelező érvényűnek az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítéleteit. Ezek miatt a normatív hatalma lényegesen veszít erejéből.
A normatív hatalomhoz szorosan kötődik az EU második strukturális problémája. Először is, a tagállamok között enyhén szólva sincsen egyetértés az „uniós értékek” mibenlétét illetően. Elég, ha olyan alapfogalmak körüli éles vitákra gondolunk, mint a „jogállamiság” vagy a „család”. Mindaddig, amíg az uniós külpolitikát meghatározni kívánó értékek tekintetében éles ellentét van az egyes tagállamok között, addig az EU puha hatalma nem meggyőző. Mi több, a külkereskedelmi kapcsolatok során erőteljesen képviselt uniós értékek egyre inkább ellenérzést váltanak ki számos ország képviselőiben, akik szívesebben fordulnak a kínai befektetőkhöz, hiszen azok politikai feltételek nélkül biztosítják a szükséges anyagi forrásokat. Így Szerbia és több afrikai ország esetében is az EU veszített kínai versenytársával szemben.
Végezetül, az értékek nehézkes meghatározásánál és széleskörű elfogadtatásánál nagyobb kihívás lehet a közös uniós érdekek meghatározása és azok következetes képviselete. Itt is legkevesebb két nehézség merül fel: egyrészt jelenleg az Európai Külügyi Szolgálat nem használ nemzeti kvótát az alkalmazások során, így a kulcsfontosságú, vezető pozíciókat túlnyomó többségben német, francia, spanyol és olasz nemzetiségű szakemberek töltik be. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy ezek a köztisztviselők ne lennének lojálisak az Európai Unióhoz és nem a közös érdekeken dolgoznának. Ugyanakkor felmerül a kérdés, hogy a 2004 után csatlakozott, többnyire kisebb, szocialista múltú, gyengébb diplomáciai rutinnal rendelkező tagállamok milyen mértékben képesek saját érdekeiket képviselni az unión belül. A személyi kérdéseken túlmenően, az uniós érdekek meghatározása során elkerülhetetlenek a roppant éles viták az egyes tagállamok között. Kérdéses, hogy milyen módszer (egyhangú határozat vagy minősített többség) alkalmazása során döntenek arról, hogy melyek az unió közös érdekei, valamint, hogy ez a folyamat során az egyes tagállamok milyen mértékben tudják saját érdekeiket képviselni. Látható tehát, hogy az uniós érdekek meghatározása nagyon nagy mértékben függ az egyes tagállamok gazdasági és politikai erejétől.
A fent említett kihívások az Európai Unió sajátságos felépítéséből és intézményrendszeréből fakadnak. Az uniós közös kül- és biztonságpolitika során számos közös pont van, amelyeket lehet hatékonyan képviselni. Ugyanakkor vitathatatlan, hogy a tagállamok eltérő politikai kultúrája, gazdasági berendezkedése nagyon eltérő érdekek egyeztetését kívánja meg, amelynek sikere nem az újonnan képzett közös uniós diplomatákon múlna. Partnerei szemében az Európai Unió értéke a globalizált világgazdaságban egyre inkább csökken. Mindezek tükrében, egy újabb intézmény, amely az uniós diplomaták képzésére szakosodna mindössze egy pótcselekvésnek tűnik, amely a strukturális átalakítások hiányának szükségességéről tereli el a figyelmet. Amolyan, „létrehozunk egy bizottságot, amely megtárgyalja a problémát”.
2021. 04. 28. Máthé Réka Zsuzsánna