Háttérinformációk a Bizottság éves jogállamisági jelentéséhez

Az Európai Bizottság 2021. július 20-án tette közzé újabb, éves jogállamisági jelentését. Az alábbiakban néhány, kevesek által ismert információ az éves jogállamisági jelentésrendszer hátteréről, amelyeket érdemes figyelembe venni a dokumentum olvasásakor.

Az éves jogállamisági jelentés annak a 2010-es évek első felétől épülő uniós politikának a része, amelyen keresztül az Európai Unió a jogállamiságra hivatkozva próbál ellenőrzést gyakorolni az európai nemzetek minden politikai intézkedése felett. Németország, Hollandia, Finnország és Dánia külügyminiszterei 2013-ban levélben szólították fel a Bizottságot, hogy alakítson ki jogállamisági mechanizmusokat, amelyekkel az Unió felléphet egyes „renitens” tagállamokkal szemben. Ugyanabban az évben az EP baloldali többsége által megszavazott, Magyarországot elítélő Tavares-jelentése is szorgalmazta az ilyen típusú mechanizmusok létrehozását.

Az akkoriban José Manuel Barroso által vezetett Bizottság 2014-ben azzal kívánta teljesíteni a feléje támasztott politikai elvárásokat, hogy létrehozta a "jogállamiság megerősítésére szolgáló új uniós keretet". A bürokratikus elnevezés gyakorlatilag olyan mechanizmust takart, amely jelentősen hasonlított az uniós jogrend bevett eszközének számító kötelezettségszegési eljárásokra, azzal a fontos különbséggel, hogy a Bizottság a jogállamisági keretet saját bevallása szerint is olyan kérdések vizsgálatára hozta létre, amelyekben az Unió nem rendelkezik hatáskörrel. Így már az Unió legelső jogállamisági mechanizmusa is szembement az Európai Unió Alapszerződéseiben lefektetett hatáskörátruházás elvével, azaz az uniós jog alapvető szabályába ütközött, amelyre akkoriban az Európai Unió Tanácsának Jogi szolgálata is felhívta a figyelmet:

 „A jogállamiság tagállamok általi tiszteletben tartása a Szerződések értelmében nem lehet tárgya az uniós intézmények intézkedéseinek, függetlenül attól, hogy ezen intézkedés vonatkozásában fennáll-e konkrét hatáskör; ez alól az egyetlen kivételt az EUSZ 7. cikke szerinti eljárás jelenti. […] A Szerződések nem kínálnak jogalapot az intézmények számára sem ahhoz, hogy a jogállamiság tagállamok általi tiszteletben tartását ellenőrző új mechanizmust hozzanak létre azon eljárás kiegészítéseként, amelyet az EUSZ 7. cikke ír elő, sem pedig ahhoz, hogy megváltoztassák, módosítsák vagy kiegészítsék az e cikkben megállapított eljárást. Ha a Tanács mégis ilyen lépéseket tenne, az azzal a kockázattal járna, hogy jogkörével való visszaélés vádjával illetnék amiatt, hogy jogalap nélkül hozott határozatot.”

A Tanács ezt követően vezette be saját üléseinek keretében megvalósított jogállamisági párbeszédét. Ezzel egyrészt jelezte, hogy a jogállamiságot fontos értéknek tartja, ezért rendszeres eszmecserét folytat róla, másrészt azonban azt is nyilvánvalóvá tette, hogy a kérdéssel a tagállami kormányok képviselőiből álló Tanácsnak és nem más uniós intézményeknek kell foglalkoznia.

Az Európai Parlament egyes politikai erői a kezdetektől fogva felismerték a jogállamisági vizsgálódásokban rejlő politikai potenciált. 2016. október 25-én az EP újabb jogállamisági mechanizmus megalkotását követelte, amely a Bizottság 2014-es keretével ellentétben nem csak ad hoc jelleggel lett volna alkalmazható egy-egy adott tagállammal szemben, hanem éves szinten rendszeresítette volna a jogállamisági vizsgálódásokat az összes tagállammal szemben. Az EP többek között ezzel kívánta elérni, hogy a tagállamok a jogállamiság nevében, ugyanakkor lényegében politikai szempontok alapján történő vizsgálása állandósuljon az Unióban. A Bizottság azóta bevezetett éves jogállamisági jelentésének tükrében különösen érdekes felidézni, hogy az EP erre irányú javaslatát a Bizottság 2017-ben még határozottan elutasította:

„A Bizottság komolyan kételkedik abban, hogy szükséges lenne létrehozni egy „szakértői” testület által kidolgozott éves jelentést […] A javasolt eljárás néhány eleme – például a megállapodás-tervezet által a független szakértői testületnek szánt központi szerep – súlyos problémákat vet fel a jogszerűség, az intézményi legitimitás és az elszámoltathatóság terén. […] A Bizottság úgy véli, hogy először a már meglévő eszközökből kell a legtöbbet kihozni, elkerülendő a felesleges átfedéseket. Már így is számos eszköz és szereplő biztosít egymást kiegészítő és hatékony eszközrendszert a közös értékek előmozdításához és megőrzéséhez. A Bizottság ragaszkodik ezekhez az eszközökhöz, és továbbra is ezekkel fog dolgozni.”

A fenti sorok ma különösen elgondolkodtatóak, hiszen a Bizottság saját korábbi aggályainak ellenére, végeredményben mégis az éves jogállamisági monitoring bevezetése mellett döntött, amely, még ha nem is minden elemében felel meg az EP eredeti javaslatának, annak lényegi gondolatát megvalósítja. A Bizottság a 2019-es EP választási kampány hajrájában jelentette be, hogy új jogállamiságot kontrolláló eszköz bevezetésére készül, nem sokkal az EP választások után pedig felvázolta az éves jogállamisági jelentésrendszerre vonatkozó elképzelését. Az első ilyen jelentést 2020. szeptember 30-án tette közzé, így a 2021. július 20-i jelentés már a második éves jogállamisági jelentése. A fentiekből kirajzolódik, hogy az Ursula von der Leyen vezette Bizottság habozás nélkül vitte tovább és tette politikájának egyik meghatározó elemévé a távozó Juncker-Bizottság által az utolsó napokban előkészített új jogállamisági mechanizmust.

Az éves jogállamisági jelentés mellett felhozott fő érv szokott lenni, hogy ez az eszköz immár nem csak egy-egy tagállamot vizsgál, hanem minden tagállamot szisztematikusan átvilágít, ezáltal pedig kiküszöböli a kettős mércét. A közzétett jelentések ugyanakkor arról tanúskodnak, hogy a kettős mérce a szisztematikus jelentési rendszer keretein belül is megvalósítható. Abból, hogy minden évben, minden tagállamot átvilágítanak és jellemeznek, nem következik ugyanis, hogy minden tagállamot ugyanolyan mélységgel és kritikus szemmel elemeznének. A 2020-as jelentésben szembeötlő volt például, hogy a Magyarországról szóló fejezetben a Bizottság aggodalmát fejezte ki azzal kapcsolatban, hogy „a független Országos Bírói Tanács számára kihívást jelent a bíróságok igazgatásáért felelős Országos Bírósági Hivatal elnöke hatásköreinek ellensúlyozása.” Eközben a Luxemburgról szóló fejezet, annak ellenére, hogy Luxemburgban egyáltalán nem is létezik országos bírósági tanács, pozitív fejleményként mutatta be, hogy a luxemburgi „Parlamentben alkotmányreformról folyik a vita a bírói függetlenség Alkotmányban való rögzítéssel és igazságszolgáltatási tanács létrehozásával való további erősítése érdekében.” Varga Judit igazságügyi miniszter a 2021-es éves jogállamisági jelentés kapcsán is több pontot kiemelt, amely meglátása szerint világosan megmutatja, hogy a Bizottság elfogultan viszonyul az egyes tagállamokhoz. Példaként hozta fel, hogy az Európa Tanács korrupcióellenes csoportjának ajánlásai kapcsán a jelentés Magyarország esetében oldalakon át bizonygatja az előrelépés hiányát, míg annál az európai országnál, ahol valóban visszalépés történt az ajánlások teljesítésében, erről nem emlékezik meg.

A jelentés részletes elemzése több időt igényel, azonban addig is érdemes tisztában lenni a fenti háttérinformációkkal, amelyek arra figyelmeztetnek, hogy az Unió és egyes tagállamai közötti politikai csatározás eszközéül szolgáló újabb bizottsági dokumentumot kellő fenntartással és távolságtartással érdemes kezelni.

2021.07.24. Gát Ákos Bence

Kép: pixabay.com