Az Európai Bíróság előtt mérkőzik meg egymással az Európai Parlament és a Bizottság a Parlament jogi ügyekért felelős szakbizottságának (JURI) múlt csütörtöki döntése alapján. A zárt ülésen a JURI bizottság tagjai nagy többséggel amellett határoztak, hogy a Parlament indítson mulasztási pert (EUMSZ 265. cikk) a Bizottsággal szemben. A per tárgya, hogy a Bizottság mindezidáig nem alkalmazta azt a jogállamisági kondicionalitás rendelet szerinti eljárást Magyarországgal és Lengyelországgal szemben, amely végül az uniós források felfüggesztését is jelentheti a két tagállam számára. Ha a Bizottság november 2.-ig intézkedik, elkerülheti a pert. A mechanizmus aktiválása, bár nem szerepel a hivatalos napirenden, az e héten sorra kerülő uniós csúcson is szóba kerül.
Amióta a jogállamsági kondicionalitás rendelet hatályba lépett, az Európai Parlament gyakorlatilag folyamatosan annak érvényesítését sürgeti Magyarországgal és Lengyelországgal szemben. Eközben a két tagállam érvénytelenítési perben támadja az annak idején a koronavírus-járvány gazdasági hatásait kezelő helyreállítási alaphoz csatolt jogszabályt. Lényeges, hogy e perre tekintettel az Európai Bíróság nem függesztette fel a rendelet végrehajtását, tehát az technikai értelemben alkalmazható.
Mint arról a korábbiakban beszámoltunk, az EP idén márciusi és júniusi állásfoglalási indítványaiban felszólította a Bizottságot, hogy haladéktalanul alkalmazza az uniós források jogállamisági feltételességéről szóló rendeletet Magyarországgal és Lengyelországgal szemben. Miután a „szerződések őre” részéről érdemi válasz nem érkezett ezekre a felszólításokra, a Parlament elnöke, David Maria Sassoli a nyár végén levélben hívta fel von der Leyent a szükséges lépések megtételére és kilátásba helyezte a mulasztási per megindítását a Bizottsággal szemben.
A Bizottság elnöke válaszlevelében egyértelműen hárított, többek között arra is hivatkozva, hogy nem állnak fenn egyértelműen a szankciók alkalmazásának feltételei a két tagállam vonatkozásában. Azt is hangsúlyozta, hogy a rendelkezésére álló jogállamisági eszköztárból egyébként szabadon választhat, tehát saját joga eldönteni, milyen fellépést tart hatékonynak az ügyben, így nem feltétlenül ez a rendelet lesz, amit majd alkalmazni fog.
Válaszlépésként az EP ősz elején megindította a szükséges belső eljárásokat perindítás előkészítésére. Az ilyenkor szokásos ügymenet a Házszabály értelmében, hogy a Parlament Jogi Szolgálata egy vélemény készít el a per kimenetelének esélyeiről, illetve egy jelentéstevőt jelölnek ki, akinek feladata a perléssel kapcsolatos javaslat kidolgozásra, melyről aztán a szakbizottságban szavaznak. Egészen pontosan a JURI gyakorlata szerint féléves rotációs rendben látnak el jelentéstevői tisztséget a frakciók képviselői, így került az ügy az ebben a félévben soros zöldpárti Sergey Lagodinskyhez.
A Jogi Bizottság múlt heti döntése
A Jogi Szolgálat hagyományosan óvatos a Parlament perindítási akcióival kapcsolatban, és arra törekszik, hogy az eljárás minden lehetséges kockázatát feltárja. Ehhez képest Lagodinsky egy pillanatig sem rejtette véka alá véleményét, miszerint a Bizottságot mielőbb lépéskényszerbe kell hozni. Olyannyira, hogy még az ülés előtt kitweetelte, hogy perindítást javasol majd a szakbizottság számára, sőt, a szigorú titoktartási előírások ellenére a Jogi Bizottság elnökével, a liberális Adrián Vázquez Lázarával karöltve véleménycikket közölt a Politico brüsszeli napilapban, amelyben gyakorlatilag előre kihirdették az ülés eredményét, vagyis, hogy perindítási indítványát meg fogják szavazni a képviselők. Így is lett. 13 képviselő támogatása, 3 ellenszavazat és 6 tartózkodás mellett elfogadták a zöldpárti javaslatot. Tekintettel a JURI bizottság politikai arányaira, a baloldal egységesen támogathatta a pert, a jobboldal pedig megosztottnak tűnik, úgy kalkulálhatunk, hogy a Néppárt az igen és a tartózkodás között, az európai konzervatívok pedig a tartózkodás és a leszavazás között voltak megosztottak. A szavazás titkos volt.
Az Európai Parlament Házszabályának rendelkezései szerint Sassoli elnök a JURI ajánlásának megfelelően a Parlament részéről keresetet nyújt be a Bizottság ellen az Európai Bíróságnál. Ennek határideje november 2. Ha jól értelmezzük a javaslatot, amennyiben a Bizottság érdemben fellép Magyarországgal és Lengyelországgal szemben az uniós források új, jogállamisági kritériumokhoz kötött szabályai alapján, az EP eltekint a perindítástól, illetve, ha menet közben történik ilyen lépés, eláll a pertől. Az elnöknek utólagos mérlegelési jogköre azért lenne az ügyben: plenáris elé vihetné a kérdést, ha nem értene egyet a Jogi Bizottság ajánlásával, mivel azonban politikai értelemben szemmel láthatóan le vannak osztva már a kártyák a frakciók között, nem várható, hogy Sassoli él ezzel a lehetőséggel.
Miről szól a mulasztási per?
Az EUMSZ 265. cikke szerint, ha az Európai Parlament, az Európai Tanács, a Tanács, a Bizottság vagy az Európai Központi Bank a Szerződéseket megsértve elmulasztja a döntéshozatalt, a tagállamok és az Unió többi intézménye keresettel fordulhatnak az Európai Unió Bíróságához a jogsértés megállapítása iránt. A kereset befogadhatóságának feltétele az érintett intézmény előzetes felszólítása, majd két hónapot kell biztosítani számára, hogy önként megtegye a mulasztással érintett lépést, majd további két hónap áll rendelkezésre a perindításra.
Annak érdekében tehát, hogy megállapítható legyen egy uniós intézmény mulasztása, az adott intézményre nézve kötelezettségnek kell fennállnia az uniós Szerződések alapján. Vitás azonban az EUB gyakorlata azzal kapcsolatban, hogy mulasztásnak minősül-e, ha az uniós intézmény felkérésre állást foglal a per előtti eljárásban, de a kérdéses intézkedést – ami esetünkben a kondicionalitás rendelet alapján történő fellépés - továbbra is megtagadja. Legalábbis így foglalt állást a Bíróság korábbi gyakorlatában. A Dumez v Bizottság ügyben a felperes azt akarta elérni, hogy a Bizottság indítson kötelességszegési eljárást Görögországgal szemben az új athéni repülőtérre vonatkozó közbeszerzési eljárás miatt. A Bíróság szerint magánfelek nem jogosultak vitatni a Bizottság azon döntését, melyben az visszautasítja a kötelességszegési eljárás megindítását egy adott ügyben. Igaz, hogy a Bíróság e rendelkezést magánfelekre vonatkozóan, és nem egy uniós intézményre nézve értelmezte így.
Némileg árnyalja a képet a Bíróság Pioneer Hi-Bred ügyben tett állásfoglalás az EUB részéről, amely szerint nem menti ki a mulasztási kereset alkalmazását, ha az uniós intézmény a mulasztással kapcsolatos felszólításra adott válaszában nem egyértelmű azzal kapcsolatban, hogy elfogadja-e az aktust amire felhívták, vagy sem. Ez az értelmezés mindkét fél, tehát a Parlament és a Bizottság vonatkozásában egyaránt kérdéseket vet fel, mivel von der Leyen egyik fő érve válaszlevelében az, hogy nem teljesen világos a Bizottság számára, hogy milyen kötelezettség teljesítésére hívták fel, és ennek megfelelően a kért aktustól való elzárkózása sem teljesen egyértelmű.
Az EUB gyakorlatából kilóg egy szintén intézményközi ügyben hozott döntés. Ebben a Bíróság úgy értelmezte a szabályokat, hogy a mulasztási felszólításra adott választ puszta ténye nem menti ki a felelősséget. Az ítélet szerint a cselekvés megtagadása, bármennyire is egyértelmű annak kifejezése, önmagában nem szünteti meg a mulasztást – fogalmaz az ítélet a Komitológia -ügyben, ahol az Európai Parlament a Tanácsot perelte.
Még ha úgy is foglalna állást a Bíróság, hogy a Parlament eljárási értelemben jogosult megkérdőjelezni azt, hogy a Bizottság nem alkalmazza a kondicionalitás rendeletet Magyarország és Lengyelország vonatkozásában, a perben azt kellene bizonyítania, hogy a Szerződések értelmében kötelező lenne számára a két tagállammal szembeni fellépés e jogszabály alapján. A baloldalról származó politikai vélekedésekkel ellentétben tehát nem az lenne a per tárgya, hogy az uniós forrásokat a jogállamisági feltételekhez kapcsoló rendelet alkalmazásának feltételei fennállnak-e Magyarország és Lengyelország vonatkozásában. Az Európai Bizottság v Tanács ügyben, amikor a Bizottság azt kérte számon a Tanácson, hogy az nem alkot közös politikát a közlekedési szektorban, az EUB egyértelműen kimondta, hogy a Tanács mulasztása nem állapítható meg, mivel e téren mérlegelési jogkörben jár el. Megfontolás tárgyát képezi, hogy intézkedik-e vagy sem, és az is, hogy azt mikor teszi meg.
Hová vezethet az intézményközi pereskedés?
Az uniós intézmények közötti per egyébként nem tekinthető szokványosnak, de különösebben nem is egyedülálló az EUB gyakorlatában. Legutóbb éppen idén tavasszal indított az EP mulasztás megállapítása iránti pert a Bizottsággal szemben vízumügyi viszonosság tárgyában. A Parlament érvelése szerint az uniós tagállamok állampolgáraival szemben vízumkötelezettséget előíró harmadik országok vonatkozásában a Bizottságnak egy érvényes és hatályos jogszabály szerint felhatalmazáson alapuló jogi aktust kellene elfogadnia, e kötelezettségének azonban a Bizottság nem tett eleget. Az ügy indoka, hogy a bolgár, a horvát, a ciprusi és a román állampolgároknak továbbra is vízummal kell rendelkezniük az Egyesült Államokba való belépéshez, annak ellenére, hogy az Egyesült Államok állampolgárai nem kötelesek ezt megtenni, amikor európai uniós országba látogatnak. A per még folyamatban van. Egyedi eset volt, amikor 2018-ban az európai konzervatívok frakcióelnöke, PiS-es politikus, Ryszard Legutko és párttársa, Tomasz Piotr Poręba azért indítottak mulasztási pert az Európai Parlamenttel szemben, mert az elmulasztotta az Európai Unió Tanácsának továbbítani írásbeli választ igénylő kérdésüket, ami szerintük ellentétes volt a Házszabállyal. A Törvényszék a keresetet, mint elfogadhatatlant elutasította, álláspontja szerint egy parlamenti kérdés továbbításának elmulasztása nem tekinthető mulasztási perrel támadható aktusnak.
Figyelemmel tehát a kereset befogadhatóságával kapcsolatos kételyekre, a bizonyítási eljárás nehézségeire, valamint arra, hogy a Bizottság könnyen kimentheti felelősségét azzal, ha mérlegelési jogkörére hivatkozik, s amely körülményekre a Jogi Szolgálat is felhívta a szakbizottság figyelmét, levonhatjuk azt a következtetést, hogy az EP perindítása nemcsak intézmények közötti erőösszemérés, hanem elsősorban politikai lépés, ami elsősorban az európai jobboldalt próbálja falhoz állítani. Ebben az értelemben a Bizottsággal szembeni eljárás egyfajta kirakatpernek tekinthető. A Bizottság, a magát a jogállamiság védelmében elkötelezettnek valló Európai Néppárt, illetve a pártcsalád CDU-s elnöke, Ursula von der Leyen megítélésére nézve egyaránt hátrányos üzenetet hordoz, ha perrel kell lépésre kényszeríteni egy olyan ügyben, ami, formális értelemben legalábbis, arról szól, hogy meg kell védeni az uniós költségvetést egyes, jogállamisági téren nem megfelelően performáló tagállamoktól. Főként, hogy a néppártiak talán még a baloldalnál is hangosabb szószólói voltak annak az instrumentumnak, amit most hezitálnak alkalmazni. Miközben von der Leyen hárít, az igazságügyért felelős liberális uniós biztos, Didier Reynders arról nyilatkozott, hogy napokon vagy heteken belül aktiválhatják a feltételességi mechanizmust Magyarország és Lengyelország ügyében. A Bizottságon belül tehát egyértelmű politikai megosztottság tapasztalható a kérdésben.
A fentiek után az is felmerülhet, hogy a Parlament tovább gondolja az ügyet és a mulasztási pert követően von der Leyen mostani nemleges, vagy a későbbiekben megtett, de az EP által elégtelennek vélt intézkedését kívánja majd megtámadni egy megsemmisítési keresettel az EUMSZ 263. cikk alapján. Ezt a keresetet általában a mulasztási pert követően vagy azzal párhuzamosan, másodlagos kérelemként terjesztik elő a kérelmezők. A megsemmisítési perben a Bíróság felülvizsgálhatja a jogalkotási aktusok, illetve a nem jogi, de joghatással bíró aktusok jogszerűségét és megállapíthatja érvénytelenségüket. A Parlament a perindítás tekintetében itt kiemelt kérelmező, bármikor indíthat ilyen pert. Lényeges, hogy ebben az eljárásban nemcsak a Szerződések, hanem az Alapjogi Charta megsértésére is lehet hivatkozni, ami a Parlament számára politikai értelemben is tágabb lehetőséget biztosít, főként, mivel a Chartában nevesített alapjogi szabályok címzettjei az uniós intézmények (és a tagállamok). Ha ilyen tervei vannak az EP baloldali többségének, a mulasztási per elsősorban egy előzetes próbaeljárás, többek között arra nézve, hogy az EUB szerint egyáltalán támadható-e perrel a Bizottság intézkedése, illetve annak hiánya. Hozzá kell tenni azonban, hogy még ha befogadhatónak is nyilvánítana az EUB egy ilyen keresetet, hasonlóan a mulasztási perhez, ebben az esetben is azt kellene bizonyítania a Parlamentnek, hogy a Bizottság számára a jogállamisági kondicionalitás rendelet alapján való fellépés Magyarország és Lengyelország ügyében olyan kötelezettség, ami nem tűr mérlegelést.
Mindeközben a Bizottság továbbra is blokkolja a két ország helyreállítási alapból származó kifizetéseit. Ez az összeg Magyarország esetén több, mint 7 milliárd, Lengyelország vonatkozásában pedig 36 milliárd eurót jelent. A csütörtöki uniós csúcson a jogállamisági mechanizmus kérdése biztosan napirenden lesz, s miközben Angela Merkel leköszönő kancellár néhány nappal ezelőtt türelemre intette az intézményeket, az Európai Parlament szerint a jogállamiság merkeli időszaka lejárt.
2021.10.19. Dr. Petri Bernadett