Az Európai Parlament februári plenáris ülésén vitázik, majd szavaz a határokon átnyúló európai szövetségek és nonprofit szervezetek alapvető szabályairól szóló jelentéstervezetről. Jelentéstevője a német zöldpárti Szergej Lagodinsky, ugyanaz a politikus, akinek jelentése alapján a Parlament néhány hónappal ezelőtt beperelte a Bizottságot amiatt, hogy az késlekedik a jogállamisági kondicionalitás rendelet alkalmazásával, Magyarországgal és Lengyelországgal szemben. A kezdeményezést a jelentéstevő saját bevallása szerint a magyar civiltörvény, illetve egészen pontosan az Európai Bíróság arra vonatkozó, 2020. június 18.-i ítélete ihlette. Lagodinsky megállapítása szerint a határokon átnyúló tevékenységet folytató NGO-k védelmére nézve nem áll rendelkezésre jelenleg megfelelő uniós jogi keretszabályozás, a helyzet kezelésére pedig két, igencsak ambiciózus jogalkotási javaslattal állt elő.
A rendelet egy európai civil szervezeti ügynökség létrehozását helyezi kilátásba, amely a szintén kötelezően létrehozandó tagállami szintű civil szervezeti ügynökségek vezetőiből, civil szervezetek képviselőiből és akadémikusokból állna. Az uniós szintű ügynökség feladata az lenne, hogy ellenőrizze a javasolt rendelet tagállami alkalmazását, beleszólása lenne a civil szervezetek tagállami szintű és uniós finanszírozásába, továbbá egy e-regisztrációs rendszert is működtetne, ahol az ún. európai – tehát határokon átnyúló módon tevékenykedő - civil szervezeteket, vagyis az „Európai Szövetségeket” be lehetne jegyezni. Az ügynökség működését az EP és a Bizottság megfigyelői státuszban monitorozná. Ezek az ún. „Európai Szövetségek”, lévén uniós szintű formációk, székhelyüket az unión belül szabadon változtathatnák, anélkül, hogy az eredeti tagállamban meg kellene szüntetniük jogi személyiségüket. A Parlament uniós szinten szabályozná azt is, hogy a civil szervezetek milyen esetekben kaphatnak közhasznú státuszt.
Az irányelvi javaslat elsődleges célja a nemzeti szabályozások egyszerűsítése, az adminisztratív terhek megszüntetése arra is kiterjedően, hogy a nemzeti szabályozás nem követelhet meg túlzott transzparenciát, különösen, ami a civil szervezetek finanszírozását illeti. A nonprofit szervezetek alapításának adatai, tagsága, működése, pénzügyi bevételei és azok elköltése ugyanis az irányelv alapján bizalmas információnak minősül a jövőben.
Nem vitatva a civil szervezetek hozzáadott értékét az Európai Unió közösségéhez, a javaslat már első olvasásra is legalább egy aránytévesztő instrumentumnak tűnik.
Jogi értelemben a jelentés célja, hogy az egyesületek és egyéb nonprofit szervezetek számára belső piaci szabadságjogokat biztosítson, ennek megfelelően a rendeletben a letelepedés szabadságát, az irányelvben pedig mind a letelepedés, mind pedig a tőke mozgásának szabadságát. Jogalapja pedig az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 352. cikke, ez a jogszabályhely teszi lehetővé ugyanis az EU számára a Szerződésekben foglalt célkitűzések megvalósításához szükséges jogi aktusok elfogadását olyan esetekben, amikor a Szerződések nem biztosítják a szükséges hatáskört. Itt is erről van szó. A rendelet és az irányelv által javasolt megközelítés ráadásul nem igazán következetes, annak ellenére, hogy egymásra hivatkozó jogszabályokról van szó. A rendelet előírja az „Európai Szövetségek” uniós jogi formájának létrehozását, az irányelv azonban már olyan közös szabályokat határoz meg, amelyek az Unióban letelepedett nonprofit szervezetek számára alkalmazandók, nem tisztázva a két javaslat egymáshoz való viszonyát. A jogszabálycsomag gyakorlatilag tehát azt jelentené, hogy bármely olyan civil szervezet választhatja az uniós státuszt, amelynek működésében jelen van valamilyen határokon átnyúló aspektus – napjainkban nincs olyan civil szervezet, ami ne lenne ilyen - és onnantól kezdve gyakorlatilag nem lenne olyan tagállam, amely számon kérhetné működését, míg a tagállami NGO-k is csak igen szűkre szabott keretek között lennének ellenőrizhetők. Ami még ennél is abszurdabb, hogy az indítvány szerint egy civil szervezet egyszerre lehetne tagállami és uniós státuszú is. Kicsit hasonló ez Schrödinger szuperpozícióban lévő macskájához, aki az ismert kvantummechanikai gondolatkísérlet szerint egyidőben volt élő és halott – bár az osztrák fizikus alapvetően viccnek szánta a dobozba zárt macska példáját.
A Jogi Bizottság által már elfogadott jelentést azonban komolyan gondolja a Parlament, miközben egyébként javaslata nem az első uniós szintű kísérlet az európai szintű civil formációk meghonosítására. Ezek a kezdeményezések azonban sosem tartoztak az integrációtörténet legeredményesebb projektjei közé.
Az Európai Bizottság ugyanis 1990-ben már előterjesztett egy javaslatot az „Európai Szövetség” létrehozására, természetesen az EP nyomására, hiszen a Parlament három évvel korábban, 1987-ben állásfoglalási indítványt fogadott el a kérdésben. A Bizottság küzdött is a tagállamokkal bő 15 évet, majd a meddő próbálkozások után kénytelen volt visszavonni kezdeményezését. Ugyanerre a sorsra jutott a kölcsönös önsegélyező társaságokra vonatkozó indítvány, az eljárás 1993-ban indult és 2006-ban kudarccal zárult, míg 2015-ben az „Európai Alapítvány” statútumáról szóló rendeletjavaslatától volt kénytelen elállni a Bizottság. Nem koronázta siker az európai zártkörű társaság (Societas Privata Europea) létrehozására irányuló erőfeszítéseket sem, a 2008-ban indult eljárást a tagállamok egyre csökkenő lelkesedése kísérte, míg 2013-ban az Európai Bizottság feladta a küzdelmet és visszavonta a javaslatot.
Azon az elvi kérdésen túl, hogy a rövidesen plenáris ülés elé kerülő Lagodinsky-jelentés a kettős státusz abszurditása mellett olyan mentességeket és kiváltságokat engedne a civil szervezeteknek, ami a társadalmi élet semmilyen más résztvevőjét sem illeti meg, gyakorlatilag megbénítaná a teljes Európai Unió finanszírozási rendszerét. Az Európai Számvevőszék becslései szerint a Bizottság az EU költségvetésének 1,7 %-át és az uniós fejlesztési alapok 6,8 %-át civil szervezeteken keresztül hajtja végre. Számos szakpolitikai területen, mint például a humanitárius politika, a környezetvédelem, valamint a kutatás és innováció, túlnyomórészt a NGO-k segítik a Bizottságot az uniós programok tervezésében, végrehajtásában és nyomon követésében. A 2014–2017 közötti időszakban a Bizottság mintegy 11,3 milliárd eurónyi összeget adott a civil szervezetek kezelésbe. 2018. évi jelentésében a Számvevőszék számon kérte a Bizottságon az átláthatóság hiányát a civilek által kezelt uniós források vonatkozásában, éppen amiatt, mert az intézmény nem megfelelően követte nyomon e szervezetek működését az uniós programok végrehajtása tekintetében, különösen a non-profit szervezetek határokon átnyúló tevékenysége során.
Ennek megfelelően a híresztelések szerint a Szerződések Őre lényegesen fontolva haladóbb megközelítést képvisel az európai civilvédelem terén, mint a Parlament inkább politikainak tekinthető jelentésében. A Bizottság szerint ugyanis a belső piaci jogalap inkább egy új, tagállami jog szerinti jogi forma létrehozására lenne alkalmas jogalap, szemben az EP állásfoglalásában javasolt új uniós szintű formációval, ezzel pedig az uniós intézmény legalább részben a tagállamok ellenőrzése alatt tartaná az NGO-k alakulását és működését - és szabadulna a Schrödinger-paradoxontól.
Ezen felül a Bizottság szerint a közelmúltban elfogadott szociális gazdaságról szóló Cselekvési Terv egyes intézkedései részben kielégíthetik az Európai Parlament állásfoglalásában körvonalazott kéréseket. A Cselekvési Terv, többek között, iránymutatást nyújt a határokon átnyúló közhasznú adományok adóügyi kezelésével kapcsolatban, valamint hangsúlyozza a megkülönböztetésmentesség elvének fontosságát a civil szervezetekkel szemben. Néhány célzott intézkedése tehát összecseng az EP indítvány egyes szándékaival, ami gyors és elegáns menekülőutat kínál a Bizottság számára. Pedig a Parlament elképzeléseihez képest igencsak puha eszközökről van szó. A hírek szerint a szociális gazdaság keretfeltételeinek kidolgozásáról szóló, 2023-ra előirányzott tanácsi ajánlás, amire a Bizottság ugyancsak bőszen hivatkozik, amikor az új uniós civilformációról esik szó, szintén nem tesz mást, mint arra kéri majd a tagállamok döntéshozóit, hogy jobban igazodjanak a szociális szervezetek igényeihez és óvatos ajánlásokat fogalmaz meg a szociális gazdaság szervezeteivel kapcsolatos egyes szakpolitikákkal kapcsolatban, az állami támogatások, a közbeszerzés és az adózás területeire is kiterjedően.
Mindez igen távol áll a parlamenti elképzeléstől: a mindennemű autoritás felett álló páneurópai civil tér megvalósításától. Annak a kérdésnek a vizsgálata szempontjából pedig, hogy elfogadja-e a Parlament, hogy a 35 éve húzódó ügy végére ezúttal sem került pont, ezúttal nemcsak az EP aktuális politikai összetétele mérvadó. A saját kezdeményezésű jogalkotási jelentés nyomán előterjesztendő jogalkotási javaslat benyújtására egyéves határidő áll a Bizottság rendelkezésére az Európai Parlament és az Európai Bizottság közötti kapcsolatokról szóló keretmegállapodás alapján, Metsola elnök támogatja a Lagodinsky-jelentést, a legújabb pletykák szerint pedig az egyre-másra elmaradó jogalkotási javaslatok miatt kész újranyitni a tárgyalásokat az elfogadott parlamenti állásfoglalások európai bizottsági utóéletéről.
2022.02.02. Dr. Petri Bernadett