Annak ellenére, hogy néhány hónappal ezelőtt az Európai Bizottság jóváhagyta a lengyel helyreállítási tervet, Lengyelország egyetlen eurócentet sem látott még az uniós helyreállítási alapból. Az Európai Bizottság az Európai Unió Alapjogi Chartájára való hivatkozással a többéves pénzügyi kerethez sem engedne hozzáférést Lengyelország számára, ha az nem visz végbe bizonyos igazságügyi reformokat. Varsó azonban úgy véli, hogy ezeknek a feltételeknek már hónapokkal ezelőtt eleget tett.
„Az Európai Bizottság nem téríthet meg semmilyen, Lengyelország által az uniós források terhére benyújtott kiadást, mert az nem teljesíti a feljogosító feltételeket. Amennyiben a Lengyelország év végéig nem tesz eleget a feljogosító feltételeknek, a Bizottság az éves elszámolás során visszaigényelheti a korábban folyósított előlegeket." – így fogalmazott néhány nappal ezelőtt újságírói kérdésre Stefan De Keersmaecker, az Európai Bizottság szóvivője.
„Az Európai Bizottság megszegte a lengyel helyreállítási tervre vonatkozó megállapodást, politikai ügyként kezeli Lengyelország uniós forrásokhoz való hozzáférését.” – jelentette ki a napokban a lengyel elnök, Andrzej Duda.
2022 május végén a lengyel Szejm jogszabálycsomagot fogadott el a lengyel Legfelsőbb Bíróság fegyelmi kamarájával kapcsolatban az uniós intézmények által megfogalmazott kifogások rendezése érdekében. A csomag elfogadásának eredményeként lehetővé vált a 35,4 milliárd eurós lengyel helyreállítási terv brüsszeli jóváhagyása, miközben a Bizottság egyértelművé tette: a lengyel kormánynak számos mérföldkövet kell teljesítenie az uniós jogszabályoknak való megfelelés érdekében, mielőtt az ország bármilyen kifizetésben részesülhetne.
Varsó szerint a Brüsszel által előzetesen elvárt módosításoknak a lengyel kormány teljes mértékben eleget tett, hiszen július 15-én hatályba lépett Lengyelországban a fenti reform törvény. Az új jogszabály értelmében megszűnt az EU által kifogásolt legfelsőbb bírósági fegyelmi kamara, és megkezdte munkáját az új, a szakmai felelősség ügyeivel foglalkozó kamara. A lengyel kormány pedig olyannyira bizakodó volt a helyzettel kapcsolatban, hogy előfinanszírozás útján már el is kezdte a helyreállítási tervben foglalt projektek megvalósítását.
Lengyelország részére azonban azóta sem történt semmilyen kifizetés. Ezzel szemben, pár héttel ezelőtt a The Good Lobby Profs lobbicsoport támogatása mellett négy jogászszervezet keresetet nyújtott be az Európai Bírósághoz a helyreállítási tervet jóváhagyó tanácsi határozattal szemben, annak megsemmisítését kérve. A keresetben felsorolt érvek pedig kísértetiesen hasonlítanak azokra a kifogásokra, amelyekre tekintettel a Bizottság nem kívánja megtéríteni a Lengyelország által előfinanszírozott kiadásokat az uniós alapok terhére.
A kérelemben felvázolt álláspont szerint a Bizottság által meghatározott és a kifizetések feltételévé tett mérföldkövek megkerülik az Európai Bíróság számos, a lengyelországi igazságszolgáltatási rendszer függetlenségével kapcsolatban meghatározott előírását. A mérföldkövek a bírák fegyelmi rendszerének reformját, és a kamara helyett egy új testület felállítását, továbbá a fegyelmi kamara határozataival érintett bírák ügyeinek áttekintését írják elő. A keresetet támasztó szervezetek szerint azonban a fegyelmi tanács határozatainak szükségszerűen semmisnek kell lenniük, a fegyelmi intézkedések hatálya alá tartozó lengyel bírákkal kapcsolatos ügyeket pedig nem áttekinteni kellene, hanem ezeket a bírókat azonnali hatállyal vissza kellene helyezni korábbi pozíciójukba, mivel az Európai Bíróság korábbi ítéletei ezt írták elő.
Az Európai Bizottság most a fentiekkel azonos kifogásokat támasztva, egy teljesen más jogalapra, az úgynevezett feljogosító feltételekre hivatkozva lép fel a lengyel ügyben, ami veszélyezteti Lengyelország hozzáférését egy jelentős, 73 milliárd eurós összeghez.
De mik azok a feljogosító feltételek?
Az úgynevezett horizontális feljogosító feltételek definíció szerint az uniós programokhoz kapcsolt egyedi célkitűzések hatékony és eredményes végrehajtásához szükséges előzetes feltételek. Az Európai Unió Közös rendelkezésekről szóló rendelete a 2021-2027 közötti időszakra nézve első ízben tartalmaz az EU és a tagállamok közös irányítása alá tartozó alapok vonatkozásában meghatározott feljogosító feltételeket.
E feltételek egyike – olyan egyéb előírások mellett, mint a közbeszerzési piac működése vagy a fogyatékossággal élő személyekkel kapcsolatos elvárások – az Európai Unió Alapjogi Chartájának való megfelelés biztosítása az uniós programok végrehajtása során. Az igazságszolgáltatás függetlenségére vonatkozó elvárást az uniós programok szabályozása a Chartának való megfelelés egyik részeként határozza meg.
Az uniós intézmények értelmezése szerint a feljogosító feltételek vizsgálatakor a Bizottságnak ugyan figyelembe kell vennie az igazságszolgáltatás függetlenségéhez kapcsolódó RRF mérföldkő kapcsán tett tagállami vállalásokat, az értékelés során azonban nem kell – sőt, jogi értelemben nem is lehetséges - a mérföldkövek hatókörére korlátoznia magát. Ennek oka, hogy a Bizottság hivatkozása szerint a feljogosító feltételek jogalapja lényegesen szélesebb körű, mint az RRF rendeletben foglalt követelmények.
A helyreállítási és rezilienciaépítési rendelet szerint a helyreállítási terveknek az európai szemeszter keretében meghatározott releváns országspecifikus ajánlásokkal kell összhangban kell lenniük, míg a többéves pénzügyi keretből a Charta előírásainak betartása és a jogállamisági kritériumoknak való megfelelés esetében lehet részesülni.
A helyreállítási alap esetében tehát szó sincs széles körű vizsgálati lehetőségekről. Az RRF rendeletet ugyanis az Európai Bizottság valójában soha nem szánta a jogállamiság védelmét szolgáló eszköznek. Az európai szemeszter pedig – amelynek ajánlásaival a helyreállítási terveknek összhangban kell állniuk - szintén távol áll a rule of law eljárások világától. A 2010-ben, a két évvel korábbi gazdasági válságra adott válaszként bevezetett szemeszter eljárások eredeti célja a tagállamok gazdasági, foglalkoztatási és költségvetési politikáinak összehangolása volt, és ugyan számos szakpolitika koordinációja a hatálya alá tartozik ma már, alapvetően mégis a gazdasági kormányzás keretrendszerének részét képezi.
A fentiekből adódóan nem meglepő, hogy a júniusban elfogadott 2022-es lengyel országjelentés leíró része pár sorban említi ugyan a bírósági rendszerrel kapcsolatos kifogásokat, az ajánlások azonban egyetlen ponton sem érintik a lengyel igazságszolgáltatást. Jogi értelemben tehát a szemeszter ajánlások alapján nem lehet számonkérni az igazságszolgáltatási reformokat a lengyel kormányon a helyreállítási alaphoz való hozzáférésre nézve, tekintettel arra, hogy nem született az uniós intézmények részéről erre vonatkozó ajánlás.
A lengyel helyreállítási terv ennek megfelelően tehát nem is a szemeszter ajánlásokra, hanem az Unió pénzügyi érdekeinek védelmére való hivatkozással tartalmaz vállalásokat, a tagállami belső ellenőrzési mechanizmus hatékonyságának fokozása érdekében. Ezek a lengyel helyreállítási tervben tett vállalások a lengyel bírósági fegyelmi rendszerrel kapcsolatban elsősorban arra irányulnak, hogy a bírák fegyelmi felelősségének körét jogszabály tisztázza, előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezése vagy egyébként a bírói határozatok tartalma ne szolgáltathasson okot a fegyelmi jellegű fellépésre, azonban szakmai okokból az eljárás elindítható legyen. Ezen felül pedig a korábbi fegyelmi határozatok által érintett bírák számára felülvizsgálati lehetőséget kell biztosítani. Ennél többet Lengyelország nem vállalt és e vállalásának a júliusban hatályba lépett jogszabályokkal eleget is tett. A lengyel helyreállítási terv európai bizottsági jóváhagyása e tartalommal annyit jelent, hogy ezek az igazságügyi reformintézkedések elegendőek ahhoz, hogy az unió pénzügyi érdekeit ne fenyegesse veszély.
Más a helyzet a többéves pénzügyi kerethez való hozzáféréssel. A nemzeti bíróságok függetlenségével kapcsolatos jogállamisági jellegű elvárások azon alapulnak, hogy amennyiben az uniós bíróságoknak a függetlensége sérül, azok elveszítik azon képességüket, hogy az EUSZ 2. cikkében foglalt értékek közül a jogállamiság fenntartásában elfoglalt szerepüket betöltsék. Mindezt pedig az Alapjogi Charta 47. cikke is rögzíti amikor előírja a független és pártatlan bírói eljáráshoz fűződő jogot minden olyan jogalany számára, aki egy adott ügyben az uniós jog alapján őt megillető jogra hivatkozik. Arra nézve pedig, hogy egy tagállam megfelel-e a Charta szabályainak, a Bizottság – a horizontális feljogosító feltételekről szóló saját értelmezése szerint - a jogsértési eljárásoktól kezdve az EUB ítéletein át és az Alapjogi Ügynökség jelentésein keresztül bármit figyelembe vehet, így más uniós eljárásokban – jogállamisági eljárás, kondicionalitás eljárás, európai szemeszter – megállapított tényeket is, de akár egyéni panaszokra is hagyatkozhat. A tagállami igazságszolgáltatási rendszerek függetlenségének megítélése ráadásul igen széles skálán mozog, említést érdemel e tekintetben az EUB 2022. februári ítélete egy máltai ügyben, amely szerint nem ellentétes a bíróságok függetlenségének elvével, ha egy tagállam miniszterelnöke maga dönt a bírói kinevezésekről, mivel a kérdéses esetben egy független szerv véleményezi a pályázókat a miniszterelnök számára…
Az így kialakult helyzetből számos bizonytalanság következik.
Először is, a helyreállítási alapból és a többéves pénzügyi keretből való tagállami részesedés összekapcsolása az Európai Bizottság részéről egy politikai döntés, hiszen a két instrumentum jogalapja és az abban meghatározott célok, valamint előfeltételek egyaránt különböznek egymástól. Ami elégséges a helyreállítási forrásokhoz, az lehet kevés az európai strukturális és beruházási alapokhoz való hozzáféréshez. Ebből adódóan azonban a horizontális feljogosító feltételekre való hivatkozással nyilvánvalóan nem tartható vissza a helyreállítási alapból való kifizetés.
Másrészt, ha a jogállamiság elveinek megsértése – ilyen az igazságügyi függetlenséggel kapcsolatos kifogás - közvetlenül érinti az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét, a magyar részről már jól ismert kondicionalitási eljárás indításának van helye. Lengyelországgal szemben azonban ilyen eljárás soha nem indult. A helyreállítási terv szerinti mérföldköveknek való megfeleléssel és a feljogosító feltételek fennállásával kapcsolatos kifogásoknak és az uniós alapokból kifizetések ilyen módon való visszatartásának egyetlen közös pontja van: ezeket az intézkedéseket az Európai Bizottság egyoldalúan, a Tanács nélkül is megteheti.
Annak megítélése, hogy a Bizottság milyen okból kerüli a lengyel ügyben a tanácsi eljárást, meghaladja ennek az elemzésnek a kereteit. Tovább fokozza a zavart azonban, hogy a lengyel helyreállítási terv jóváhagyása és a vállalt feltételek teljesítése ellenére az Európai Bizottság továbbra is napi 1 millió eurós pénzbírságot szab ki Lengyelországra, arra hivatkozva, hogy az nem teljesítette az Európai Bíróság tavalyi ítéletét a fegyelmi kamarával kapcsolatban. Ennek összege tavaly óta összesen 325 millió eurót tesz ki.
A lengyel ügyben kialakult helyzet igen tanulságos példaként szolgálhat Magyarország számára is, hiszen a hírek szerint a helyreállítási alapról szóló tárgyalások során is felmerültek újabb, igazságügyi reform elvárások. A jogállamisági kondicionalitás eljárás lezárása tehát semmire nem garancia, s még ha az Európai Bizottság jóvá is hagyja a magyar helyreállítási tervet, a horizontális feljogosító feltételek kérdése a magyar ügyben is bizonytalanságot okozhat.
2022.10.24. dr. Petri Bernadett
Kép: Reuters