Beigazolódott a nemrégiében megfogalmazott prognózisunk: az Európai Bizottság – reagálva a koronavírus járvány ellen hozott tagállami intézkedések által kialakult sajátos helyzetre – javaslatot tett az európai polgári kezdeményezések eljárási határidejének meghosszabbítására. Az előterjesztés értelmében fél évvel meghosszabbodna a nemzeti régiók védelméről szóló, május 7-én ideiglenesen véget ért kezdeményezés aláírásgyűjtési időszaka, valamint kitolódnának a Minority SafePack uniós intézmények általi vizsgálatára és annak érdemi megválaszolására vonatkozó határidők is. A Bizottság rendeletjavaslat formájában terjesztette elő megoldási javaslatát, ezért azt még jóvá kell hagynia az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak.
A Bizottság átmeneti intézkedések elfogadására irányuló rendeletjavaslata értelmében hat hónappal hosszabbodna meg azon kezdeményezések aláírásgyűjtési időszaka, amelyek támogató nyilatkozatainak gyűjtése folyamatban volt 2020. március 11-én, vagyis, amely napon az Egészségügyi Világszervezet (WHO) a Covid19-járványt világjárvánnyá nyilvánította. A javaslat tehát a már lezárult kezdeményezéseket is újra nyitná, amennyiben azok megfelelnek a fenti feltételnek. A javaslat ezen felül lehetőséget biztosítana a Bizottság számára, hogy további három hónappal meghosszabbítsa az aláírásgyűjtési időszakot, amennyiben a határidő lejártakor a járvány miatt a tagállamok több mint felében vagy az Unió összlakossága legalább 35 százalékának otthont adó tagállamokban még mindig az aláírásgyűjtést nehezítő korlátozó intézkedések lesznek érvényben (a három hónapos hosszabbításra legfeljebb kétszer kerülhet sor, de az aláírásgyűjtések összidőtartama nem haladhatja meg a két évet). Ez a rendelkezés tehát arra az eshetőséget nyújt jogi alapot, ha a járvány újabb hullámai miatt újra korlátozó intézkedéseket kellene bevezetni a tagállamokban.
Az előterjesztés értelmében a Székely Nemzeti Tanács által életre hívott, nemzeti régiók védelméről szóló kezdeményezés aláírásgyűjtése is újra elindulna. A szervezők tehát lehetőséget kapnának arra, hogy a példátlan Kárpát-medencei összefogást megvalósító, és ekképpen politikai szempontból óriási sikernek tekinthető kezdeményezés jogi értelemben véve is sikeres legyen, azáltal, hogy a már összegyűlt mintegy 1,3 millió aláírás mellé teljesíteni tudják a hét ország minimum aláírásszámaira vonatkozó feltételt is.
A javaslat a Minority SafePack uniós intézmények általi vizsgálatára vonatkozó határidőket is kitolná. A kezdeményezés európai parlamenti nyilvános meghallgatására a koronavírus miatt nem kerülhetett sor, és ekképpen a Bizottság sem nyilatkozott érdemben a több mint 1,1 millió uniós polgár által támogatott javaslatcsomagról. A Bizottság mostani megoldási rendeletjavaslata értelmében az EP-nek mihamarabb meg kell szerveznie a nyilvános meghallgatást, amint ezt a tagállami járványügyi helyzet lehetővé teszi, a Bizottságnak pedig a meghallgatástól számított három hónapon belül kell közzétennie álláspontját.
Felmerül azonban a kérdés, hogy miért szükséges a jogalkotási eljárás megindítása a polgári kezdeményezés eljárási határidőinek − különös tekintettel az aláírásgyűjtési időszak − meghosszabbításához, ha 2012-ben az online gyűjtési rendszerrel kapcsolatos működési nehézségek kompenzálásaként a Bizottság több európai polgári kezdeményezés[1] aláírásgyűjtési időszakát meghosszabbította saját hatáskörében eljárva, azonnali hatállyal, hasonló jogalkotási eljárás nélkül?
Egyfelől a jogalkotási eljárás szükségességét támaszthatja alá, hogy mintegy hét évvel ezelőtt az érintett kezdeményezések esetében azért került sor az aláírásgyűjtési határidő kitolására, mert az elektronikus aláírásgyűjtéssel kapcsolatban merültek fel problémák (a fennakadás csupán a polgári kezdeményezés aláírásgyűjtési fázisát érintette). Jelen esetben azonban egy olyan külső tényező okozta a nehézségeket, amely egyrészt nem a Bizottságnak felróható, másrészt az eljárás több szakaszát, így különösen a gyűjtést, az aláírások tagállamok által végzett érvényességi ellenőrzését, valamint az uniós intézmények feladatát képező érdemi vizsgálatát egyaránt érinti. Utóbbi eset tehát nem csupán a Bizottság feladatkörével kapcsolatos, hanem az érvényességi ellenőrzés határidejének kitolásával tagállami feladatkört is érint, az uniós intézményi vizsgálatok határidő-hosszabbításával pedig az Európai Parlament eljárásához is szorosan kötődik. Ebből kifolyólag részben megállja a helyét az az álláspont, hogy a Bizottság a hatáskörök szétválasztásának tiszteletben tartására figyelemmel kéri a Tanács (tagállamok) és a Parlament jóváhagyását a javaslathoz. Másfelől azt is látjuk, hogy a Bizottság az elmúlt időszakban a koronavírus okozta helyzetre reagálva más esetben is nyújtott be rendeletjavaslatot hasonló átmeneti intézkedések bevezetése érdekében.[2]
Ennek ellenére jogosan merül fel a kérdés, hogy ha hét évvel korábban – szintén különösebb jogalap hiányában – nem okozott gondot a Bizottságnak saját hatáskörben eljárva meghosszabbítani az aláírásgyűjtési időszakokat, akkor ebben az esetben miért nem tudta különválasztani az aláírásgyűjtési időszakok meghosszabbítását a tagállamokat érintő ellenőrzési, és EP-t érintő vizsgálati határidők meghosszabbításától? (Ennek során kénytelenek vagyunk eltekinteni attól a politikai szempontból releváns, de jogi szempontból lényegtelen ténytől, hogy a polgári kezdeményezések kezdeti szakaszában a Bizottság informatikai hibái miatt meghosszabbított határidők ügyét messze nem kísérte olyan közfigyelem, mint amelyet jelenleg tapasztalunk a Covid-19 esetében. Ráadásul a Német Szövetségi Alkotmánybíróság legutóbbi döntése után az uniós intézmények igyekeznek elkerülni az ultra vires jellegű döntéseket, bár ez szintén politikai, és nem jogi szempontnak tekinthető.) Meglátásunk szerint erre lett volna lehetősége, figyelemmel a korábbi precedensekre és arra, hogy a vonatkozó jogi keret e tekintetben nem változott az eltelt idő alatt sem (a korábbi és a hatályos európai polgári kezdeményezésről szóló rendelet sem tartalmaz kifejezett rendelkezést a határidők meghosszabbítására). Úgy véljük, a legkézenfekvőbb a Székely Nemzeti Tanács kérelmének elfogadása lett volna. A szervezet ugyanis azt kérte, hogy a hat hónapos hosszabbítást attól az időponttól számítsák, amikor az EU tagállamainak többségében megszűnnek a korlátozó intézkedések, vagy amikortól a szervezők arról tájékoztatják a Bizottságot, hogy készen áll az aláírásgyűjtés folytatására.
Másfelől egyáltalán nem biztos, hogy ezzel az eljárással bármilyen hátrány éri a polgári kezdeményezések szervezőit. A koronavírus polgári kezdeményezésre gyakorolt negatív hatásainak orvoslása főszabály szerint nem tekinthető vitás politikai kérdésnek. Miután a Bizottság egy tartalmát tekintve méltányos javaslattal állt elő, kevés rá az esély, hogy politikai okokból elakadjon az egyeztetési folyamat. Az Európai Parlament jellemzően mindig határozottan kiállt az európai polgári kezdeményezés intézménye mellett. Ráadásul az EP Alkotmányügyi Bizottsága (AFCO) Vincze Lorántot, a Minority SafePack mögött álló FUEN elnökét nevezte ki az európai polgári kezdeményezések határidőmódosításaival kapcsolatos jelentéstevőnek (az erdélyi politikus Schöpflin György szerepét vette át, aki az előző ciklusban volt a polgári kezdeményezés rapportőre). Ezen felül tagállami szinten sem várható az eljárás elakadása, hiszen feltételezhetően korábban már sor került szakmai szintű egyeztetésre a tagállamok között. Éppen politikailag nem vitás jellege miatt – feltehetően – a jogalkotási eljárás sem vesz majd hosszú hónapokat igénybe, figyelemmel arra, ilyen esetekben az elmúlt időszakban rendkívül rugalmasan működött az uniós jogalkotás.
A tagállami korlátozások feloldásának idejére (ameddig egyébként is fennállnak a gyűjtést lehetetlenné tévő feltételek) tehát jó eséllyel átmehet a javaslat az uniós jogalkotási folyamaton, így a nemzeti régiókról szóló kezdeményezés szervezői alappal reménykedhetnek abban, hogy a nyáron újra indulhat a támogató nyilatkozatok gyűjtése. Ami pedig a Minority SafePack-et illeti, kérdéses, hogy a járványhelyzet mikor teszi lehetővé a kezdeményezés európai parlamenti nyilvános meghallgatását. Vincze Loránt szerint erre leghamarabb októberben kerülhet sor. Ennek következtében – figyelemmel arra, hogy a Bizottság jellemzően kihasználja a vizsgálati időszakok tekintetében rendelkezésére álló időtartamot – a Bizottságnak a javaslatcsomagra adott érdemi válaszát előreláthatólag csak a jövő év elején ismerhetjük meg.
2020-05-26 – dr. Tárnok Balázs
[1] Így például mintegy fél évvel kitolta a Fraternité 2020 és a Vízhez való jog (Right2Water) kezdeményezésben indult aláírásgyűjtés határidejét. A Bizottság hasonlóan járt el a Minőségi Europai Oktatás Mindenkinek, Az EU Klíma-Energia csomagjának felfüggesztése, valamint a Central public online collection platform for the European Citizen Initiative c. európai polgári kezdeményezések esetében, amelyek vonatkozásában – szintén az online gyűjtési rendszer problémái miatt – négy, három, illetve két hónapos határidő hosszabbításról határozott.
[2] Ld. pl.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020PC0176&from=EN